無法可管的第四權？－談媒體監督機制與法規

近來，網路的蓬勃發展使資訊傳遞的速度逐漸加快，媒體影響力與日俱增，甚至慢慢有「得媒體者得天下」的跡象出現，也讓許多有心人士開始利用文字、影片來操弄、左右公眾的情緒與判斷，希望藉此增加對社會的影響力，使社會上吹起特定的「風向」。這種刻意放大或消弭特定「言論」的行為，可能會造成社會撕裂、分化，甚至出現許多「假訊息」造成社會動盪。難道這些都無法可管嗎？今天就來聊聊國家對於媒體到底有那些管制手段，以及這些管制會不會變成國家打壓媒體的藉口？

廣電媒體的「源頭管制」－許可執照

以大家最熟悉的廣播、電視為例，我國的相關監管法規中，最重要的就屬廣電三法，其中包括《廣播電視法》、《有線廣播電視法》及《衛星廣播電視法》，分別規範以無線電、有線系統及衛星播送信號的廣播或電視事業。

依照廣電三法的規定，廣播、電視事業，不論是採取什麼方式傳輸信號，都應該依個別法律向國家通訊傳播委員會（下稱 NCC）申請許可，待 NCC 審查通過並發給執照後才能營運。換言之，我國是透過核發執照的方式，作為管制廣電媒體的手段，來維持廣播電視的秩序。
許可執照的審查，除形式上審查文件是否備妥外，也會就廣播電視事業的人事結構及行政組織是否合理、經營計畫、節目製播品質與優化、內部流程控管、財務結構有無重大異常、員工培訓與教育訓練是否完備、收費基準及計算方式等事項進行實質審查。

過去就有業者向 NCC 申請執照，但被認為該業者新申請之頻道與其原有舊頻道差異性不大，且該業者經營舊頻道處罰紀錄偏高，認為該業者公司內部控管機制及經營能力不佳，最後決議不予許可。

另外，無線廣播、電視許可執照的有效期限為九年，衛星電視的許可執照期限則是六年，業者在執照過期的前一年必須要向 NCC 申請換發執照，而在申請換發時，NCC 也會再次進行審查。

2020年受全國矚目的中天新聞台換照事件中，NCC 即是在審查後，以中天新聞台違規及遭申訴案件眾多，累積核處金額高達1153萬元，認為其未能落實新聞專業、內控與自律機制失靈、新聞製播遭受不當干擾而違反「中天電視新聞自主公約」等為由，駁回換照申請。

相較於廣播電視業者，平面媒體及網路媒體在我國並未設有專法管理，也不需要特別取得許可執照，只需要依法辦理營業項目就可以，所以平面媒體或網路媒體的經營門檻較低，整體經營也較為自由，像是前面提到的中天新聞台換照失敗後，也順勢轉戰網路媒體，在 YouTube 開啟了頻道繼續播送新聞。

現代文字獄？節目與廣告的內容審查

取得許可執照後，是不是媒體就可以放飛自我，自由自在地播放任何節目呢？答案是不行！依照法規， NCC 對於電臺所播送除新聞外的節目，都還是可以進行事後的內容審查，有線電視系統業者也不可以播送未經 NCC 許可之頻道所供應的節目或廣告內容。

依廣電三法的規定，所有節目或廣告都不可以有違反法律規定、妨害兒童或少年身心健康，及妨害公共秩序或善良風俗的內容，新聞或評論節目也要遵守事實查證及公平原則。節目如果有違反規定的情形，NCC 就可能會視違規情形給予警告、罰鍰、停播或吊銷執照等處分。

歷年來節目受 NCC 裁罰之原因多為違反分級制度（如普遍級節目出現性暗示內容）、違反個人資料保護法（如新聞揭露當事人資訊）、新聞違反事實查證原則（如未查證即播送新冠肺炎疫情相關訊息）、違反兒童及少年身心健康（如播出暴力或血腥畫面）及節目廣告化（在節目中介紹特定產品、特寫特定產品包裝）等。如果業者多次違規受 NCC 裁處，且沒有明顯改善的話，在未來換照審查時，NCC 也會將此納入評估，進而影響換照准否的結果。

不過眼尖的你應該已經發現了，NCC 雖然可以審查節目內容，但是卻在2016年修法時刪除了《廣播電視法》、《衛星廣播電視法》中，廣告須經主管機關審查的條文，全面免除無線及衛星電視廣告事前送審的程序，也就是說目前國家對於廣播電視廣告內容已經沒有事前的審查規範了。
但不是所有的媒體都歸 NCC 所管，像是報章雜誌等平面媒體就是屬於文化部所管理的，不過我國在 1999 年廢止《出版法》後，為了尊重及維護言論自由，除了保護兒童及少年的分級制度外，幾乎可以說是全面廢除對於平面媒體內容的審查，轉而把平面媒體違反法律的內容轉由一般法律做處置，例如散佈或販買猥褻之文字、圖畫者會違反刑法第 235 條而受處罰、或著報紙刊載過度描述（繪）強制性交、猥褻、自殺、施用毒品等行為細節之文字或圖片等有害兒童及少年身心健康之內容，可能會受到主管機關（衛生福利部）的處罰，又如報紙刊載錯誤或歪曲之資料，受影響的當事人也可透過訴訟等法律途徑解決。

網路無專法，將成為三不管地帶？

網路媒體不同於廣播電視或平面媒體，我國至今沒有設置相對應的監理主管機關，也因此網路媒體成為目前最為自由開放的平台，當然也是衍生最多爭議的地方。為了因應網路發展，行政院正推動新設「數位發展部」，將囊括通訊、資訊、資通安全、網路及傳播五大業務，但掛牌成立後對於網路媒體的影響會是如何，雖然已經引起多方討論，但目前尚不得而知。

配合行政院的組織改組，NCC 未來可能也會成為網路內容的主管機關，目前也有著手推動《數位通訊傳播法》立法的消息，但 NCC 在草案總說明中提及，網際網路治理是以自律為主，政府會避免以行政管制手段介入，立法說明也明確表示該法不涉及內容管理，但會要求數位通訊傳播服務提供者提供檢舉通報管道，供檢舉違反法律或服務條款之不當內容或行為，並由其進行不當內容或行為的審查、移除，但也會提供相對應的申訴及回覆機制。

至於該不當內容或行為如果有違反法律，仍回歸一般《民法》、《刑法》或《兒童及少年福利與權益保障法》等相關法律進行處理，政府不再就內容進行事前審查，也不在《數位通訊傳播法》中設立罰則。

簡單來說，網路媒體的內容，未來仍是傾向以內容所涉及的實體事項的各目的事業主管機關，依照法規進行把關，如果網路媒體內容涉及誹謗，就回歸到《刑法》處理；如果是網路媒體上有保健食品宣稱有療效則依《健康食品管理法》處理；如果是製作虛偽不實的廣告就以《公平交易法》處理；如果有民眾認為網路媒體提供之內容侵害其權利，則以法律途徑請求賠償或要求下架，行政機關不再介入管制。
媒體自律是唯一解方？

從 NCC 對中天新聞的裁罰，到選舉期間充斥臺灣社會的「假新聞」，我們可以發現媒體在資本市場中，如果沒有適當的監督機制，很有可能會紛紛墮落成為政黨或財團的看門犬，甚至有被他國敵對勢力吸收的情形。這時候該如何重整媒體？除了依靠目前成效不彰的政府監管手段，以及不知該不該期待的媒體自律外，也許可以透過加強媒體查證責任的方式下手，例如要求媒體給予同等時間之更正權（訂正不實報導）、答辯權（回應不公平說法）等方式，藉此產生「良幣驅逐劣幣」的效果。

不過，除了藉由法律制度的建立，要求媒體對於自身播送的內容負責外，也應該要求給予觀眾適當的申訴管道，讓社會大眾成為監督媒體的力量之一，例如過去三立電視台所播出的節目中曾有疑似虐待動物的情節，當時正是因為民眾發現後積極提出申訴，NCC也將案件轉至主管機關查處，並依照動物保護法規定要求劇組人員參加生命教育講習課程，由此可知觀眾的力量是不容忽視的，相信藉由法律規範與公民監督雙管齊下，將可以有效提升媒體品質，媒體再回過頭來提升公民素質，兩者相輔相成，才能建構出完整且穩固的制度。

當大家期待在媒體上看到更優質的內容時，產製報導與節目的媒體便有更大的誘因願意去提升內容的品質；而當有越多認真製作且遵守規範的媒體內容出現在市場中時，大眾或許也會更願意花時間閱讀優良的內容，進而讓媒體閱聽環境的發展更靠近良性循環。